Asistimos estos últimos años a un conjunto de reformas laborales que se van implementando, con mayor o menor éxito, en algunos países de la región. Hablemos de Brasil o Argentina (donde los cambios operados adquieren una mayor significancia), o de Ecuador o Perú (donde más que "reformas" lo que se ha dado es una consolidación de la institucionalidad neoliberal), la tendencia ha girado en torno a diversos intentos por aplicar políticas de flexibilización y desregulación laboral. La llegada al gobierno de fuerzas de derecha o neoliberales (principalmente en el Cono Sur), constituye una amenaza para los avances que se habían logrado en materia de derechos sociales y laborales durante el periodo de gobiernos "progresistas", en la primera década del presente siglo.¹ En la actualidad, bajo un contexto de débil crecimiento económico y extendidas crisis de gobernabilidad, las reformas emprendidas en el terreno laboral buscan revertir lo acumulado en derechos humanos y sociales, con implicancias sustantivas en la calidad del empleo y la desigualdad social.

Ciertamente, estas reformas han sido resistidas por movimientos sindicales y sociales en cada país. En algunos casos, la protesta ciudadana logró frenar (incluso revertir) medidas que afectaban el sistema de derechos laborales y sociales en general, o los de sectores ocupacionales específicos. Un caso conocido en el medio fueron las movilizaciones juveniles contra la Ley de Empleo Juvenil (conocida como Ley Pulpín) el año 2015. Más recientemente, las intensas protestas sindicales y ciudadanas en Brasil y Argentina fueron determinantes en el desenlace de las reformas emprendidas por los gobiernos de Michel Temer y Mauricio Macri, respectivamente.

Si bien los procesos de reestructuración productiva y modernización empresarial son elementos influyentes en la configuración de los sistemas de relaciones laborales, en esta nota nos centraremos en las acciones emprendidas desde el Estado, dando cuenta de las iniciativas de los gobiernos electos en los últimos años.

Brasil: reforma de Temer

Los intentos de reforma laboral en Brasil son, quizá, los que mayor atención han concitado en la opinión pública internacional. No solo por la intensidad y convocatoria de las protestas sociales, que es lo que aparece en los medios; sino sobre todo por sus implicancias en materia de derechos sociales y laborales, en un país donde los últimos gobiernos pusieron especial énfasis en su afirmación y cumplimiento.

Así, durante el ciclo del Partido de los Trabajadores (PT) se afianza la legislación laboral y previsional que venía de la época de Getulio Vargas, cuyo carácter "garantista" implicó la incorporación de mecanismos de protección para los trabajadores. La recuperación del rol tutelar del Estado en la regulación de las relaciones laborales, alentada por el ex–presidente Lula Da Silva, permitió que los indicadores de empleo y la distribución del ingreso mejoraran sustancialmente a lo largo de sus dos mandatos (2003–2007 y 2007–2010). Tales reformas se dieron en un contexto de intensa movilización social regional y global (el Foro Social Mundial, el mayor cónclave "altermundista" tuvo como sede inicial la ciudad de Porto Alegre), generando condiciones políticas para su aprobación. En este proceso la Central Única de Trabajadores (CUT) se constituyó en un aliado estratégico en la defensa de la política laboral petista. Fue en este periodo que Brasil salió del mapa del hambre de Naciones Unidas, en gran medida como resultado de la transferencia de renta a través del programa Bolsa Familia, pero también del carácter progresista de las políticas laborales petistas.

Con el arribo de Michel Temer a la presidencia del Brasil en mayo de 2016, luego del "golpe institucional" a Dilma Rousseff, se produce un retorno a la "ortodoxia" económica, en un contexto de decrecimiento económico y profundos cuestionamientos a la élite política y empresarial brasileña asociada con la corrupción. En esta coyuntura, el gobierno de Temer puede entenderse en torno a dos objetivos principales. El primero, lograr algún nivel de control sobre las reservas de petróleo alojadas en el litoral brasileño, entre las más grandes del mundo. Y el segundo, aprobar una reforma laboral y previsional "a la medida" del gran empresariado. Los intentos por concretar su segundo objetivo provocaron intensas protestas ciudadanas y sindicales que se extendieron (temporal y territorialmente) a lo largo de 2017 y primeros meses de 2018.²

La primera reforma se dio en diciembre de 2016, a poco de asumir el gobierno. Temer (que se había jubilado a los 55 años) presentó una propuesta de enmienda constitucional que elevaba la edad de jubilación de 58 a 65 años, condicionando además el derecho a una pensión a la aportación de por lo menos 25 años. Planteaba, además, modificaciones al régimen de jubilaciones especiales instituido por Lula para los sectores de educación y agrícola (la "aposentadoria rural" para campesinos que no pudiesen demostrar su tiempo de trabajo o su contribución al sistema pensional), desvinculando los beneficios de la jubilación del salario mínimo.³

No obstante las protestas sociales contra estas medidas, Temer volvió a presentar otro paquete de reformas laborales en mayo de 2017. Como justificación se argumentó la "necesidad de dinamizar el mercado de trabajo en un contexto de bajo crecimiento económico y escasa competitividad". Para lograrlo había que relajar el modelo de contratación y cese laboral.

De esta manera, las reformas de Temer brindaron una serie de facilidades a las empresas para regular discrecionalmente el vínculo laboral. Entre otras medidas, se autorizó la posibilidad de que patrones y empleados logren acuerdos que adquieren carácter de ley. También la contratación de trabajadores "autónomos" para puestos considerados "estructurales" (o estables), permitiendo la tercerización de actividades principales en la organización o proceso productivo. Las reformas modificaron a su vez la regulación de la jornada de trabajo, introduciendo la figura de un banco de horas para compensar las horas extras (sin necesidad de acuerdo colectivo); eliminaron el pago de las horas de desplazamiento y revocaron los quince minutos de descanso antes de las horas extras para las mujeres. En materia de seguridad y salud ocupacional, se admitió el trabajo de mujeres embarazadas y en periodo de lactancia en lugares insalubres.⁴

Por el lado de las relaciones colectivas de trabajo, la reforma brasileña incorporó la figura de una "comisión de representantes" de los trabajadores para interlocutor con la empresa… ¡al margen de los sindicatos! Además, eliminó los tributos obligatorios a los sindicatos y retiró la obligatoriedad que tenían las empresas de negociar los despidos colectivos con la representación sindical.

Las reformas afectaron también las garantías que tienen los trabajadores para acceder a la justicia laboral. Por un lado, encarecieron y volvieron engorrosos los procedimientos para presentar denuncias laborales.⁵ Ahora son los trabajadores quienes asumen la carga probatoria de un incumplimiento laboral, eximiendo al empleador de la obligación de demostrar la existencia y cumplimiento del contrato laboral. Por otro lado, se restringen las causales y se limitan las indemnizaciones por daños morales al trabajador.

A pesar de la rapidez con que se aprobaron las reformas impulsadas por Temer, su implementación depende de algunos procedimientos pendientes. De hecho, varias de estas reformas deben ser reglamentadas para determinar su profundidad y calado. Un elemento que potenció los cuestionamientos y las protestas sociales contra la política laboral del gobierno de Temer, fue la renuncia del ex–ministro de Trabajo, Ronaldo Nogueira, en diciembre último, a poco de efectuarse las primeras medidas. En su carta al presidente, Nogueira justificó su dimisión anunciando su postulación a diputado. Sin embargo, trascendió que los primeros efectos de las reformas laborales (la pérdida de 12.000 puestos de trabajo) fueron el duro golpe que apuró su decisión.

Argentina: Cambiemos el modelo

La situación en Argentina no dista mucho de la de Brasil. Con el triunfo electoral del empresario Mauricio Macri, la reforma laboral se constituyó en una de las prioridades de la "tecnocracia" que llegó al gobierno con la coalición derechista Cambiemos. La intención era ejecutarla secuencialmente, en el marco del paquete de reformas estructurales que apuntaba a reducir la carga impositiva de las empresas y flexibilizar las normas laborales. Atrás quedaría la impronta "nacional popular" que caracterizaría la política social y laboral bajo el periodo Kirchnerista (2003–2015).

El gobierno de Macri se estrenó con una severa política de ajuste salarial que tuvo como leitmotiv la reducción de la inflación. Tras ello, el oficialismo macrista enfiló por la desregulación de las "paritarias" (como se le llama a la negociación colectiva), comenzando por sectores considerados "testigo". Un caso emblemático en esta ofensiva fue el sector hidrocarburos, donde se "suspendieron" derechos laborales justificándolo como una medida necesaria para impulsar la industria, objetivo que estuvo lejos de cumplirse.⁶

Tras los resultados favorables en las elecciones legislativas de 2016 (una suerte de plebiscito a la mitad de la gestión), Macri emprendió un proceso de reforma que atacaba pilares fundamentales de la legislación sobre contratos de trabajo y convenios colectivos. Se aprobaron así una serie de beneficios al sector empresarial, que pasaban por afectar un conjunto de derechos laborales. En concreto, la reforma de Cambiemos planteó la eliminación de las horas extras; la reducción de los aportes previsionales a cargo de las empresas; la condonación de deudas empresariales por incumplimiento de pago a la seguridad social; la eliminación de penalidades impuestas al trabajo "en negro"; la reducción del periodo de prescripción (de 10 a 5 años) en las reclamaciones judiciales por contribuciones, penalidades y obligaciones incumplidas; entre otras medidas que acentúan la precariedad laboral y debilitan al trabajador frente a su empleador.

Pero el elemento más cuestionable de la reforma laboral macrista se dio en torno al principio de "irrenunciabilidad" de los derechos laborales. Los cambios propuestos por Cambiemos permitirían a las partes la posibilidad de "acordar" condiciones laborales que estuviesen por debajo de lo establecido en la ley.

Así como en Brasil, en Argentina las reformas laborales propuestas por el Ejecutivo tenían por objeto debilitar la base del derecho individual (estabilidad laboral) y el derecho colectivo (libertad sindical). Los dispositivos y mecanismos introducidos incidían directamente sobre las garantías legales obtenidos por los trabajadores en el periodo kirchnerista, y que fueron determinantes para la mejora en los indicadores de empleo e ingresos.

Sin embargo, el evidente carácter antipopular de las medidas de Macri marcaría un punto de inflexión en su relación con el movimiento sindical. Si durante la campaña electoral una de las corrientes más fuertes al interior de la Confederación General de Trabajadores (CGT) lo respaldó reconociéndolo como parte del "campo" peronista, el espíritu de las reformas propuestas provocó un distanciamiento con la central obrera. Las modificaciones propuestas por el oficialismo macrista volvieron insustentables las concesiones hechas en un primer momento por la cúpula sindical (blanqueo laboral, capacitación permanente, entre otras). La situación no pasó desapercibida para las bases, que empujaron a su dirigencia a asumir un rol de oposición al gobierno.

Ahora mismo la reforma laboral está en suspenso. Algunos analistas plantean que la prioridad de Cambiemos pasa, contra lo que dicta su nombre, por la reelección de Macri en las presidenciales de 2019. En ese sentido, las normas que inicialmente se tenían previstas aprobar este año, se postergarían para una segunda etapa, asumiendo una victoria oficialista en los próximos comicios. Lo estratégico en estos momentos es no comprometer al gobierno en conflictos que pongan en riesgo el proyecto continuista. Otros anticipan que el macrismo estaría esperando el momento adecuado para aprobar la reforma laboral de manera expeditiva y sin resistencias. El oficialismo se inclinaría por una maniobra de arrastre: se presentarían diversas iniciativas legislativas apostando por aprobar la mayor cantidad de cambios posibles, y dentro de estos, sacar por lo menos el núcleo duro de la reforma.

Pocos discuten a estas alturas que las reformas laborales de Macri pondrían en riesgo los avances alcanzados en el marco de los gobiernos kirchneristas. Durante ese período se adoptó en Argentina una institucionalidad laboral que estuvo por encima del estándar regional. Los cambios introducidos –primero por Néstor Kirchner (2003–2007), y continuados por su esposa Cristina Fernández (2007–2015)–, fortalecieron el ejercicio de la libertad sindical y la negociación por rama de actividad. A partir de ello se registraron incrementos sustanciales y sostenidos del ingreso laboral (hasta 2011), así como avances en la reducción del trabajo "en negro" (lo que conocemos como "informalidad"): si en 2005 el 55% de la población laboralmente activa era informal, en 2014 esta se redujo a 35%. Actualmente el 33% de los trabajadores argentinos son "no registrados", aunque se presume que este porcentaje podría aumentar de aprobarse los proyectos del oficialismo.

Mientras, en la región andina...

Aunque menos difundidas y conocidas, en Ecuador y Perú también se promovieron iniciativas gubernamentales dirigidas a modificar la legislación laboral en un sentido similar al de sus pares del Cono Sur.

En el caso de Ecuador, el gobierno del presidente Lenin Moreno, a poco de iniciar su mandato (2017), colocó un proyecto de ley para cambiar el Código Laboral en un sentido que fue considerado lesivo para los intereses de los trabajadores. Tal decisión generó polémica siendo Moreno electo por el movimiento Alianza País, organización fundada por ex–presidente Rafael Correa, de tendencia progresista y considerada "aliada" de los sectores laborales.

Las medidas de Moreno buscan modificar la regulación de la jornada laboral, específicamente en lo que concierte a la reducción del jornal por trabajar los fines de semana; asimismo, deja sin efecto la prohibición para emplear al personal en tiempos de descanso obligatorio; se restringe el trabajo por cuenta propia dentro de la empresa o fábrica, incluso durante las jornadas de descanso obligatorio. Estas modificaciones alteran las condiciones laborales en siete sectores (artístico, banano, flores, arroz, acuicultura, turismo y construcción) que ocupan juntos a casi un cuarto de los trabajadores ecuatorianos.⁷

En Perú, el presidente electo en 2016, Pedro Pablo Kuczynski, significó la continuidad del modelo económico neoliberal implementado por todos los gobiernos desde la década de 1990. Sin embargo, poco fue lo que pudo hacer en el año y ocho meses que duró su mandato. A pesar de tener como una de sus banderas la aplicación de una "reforma integral" para lograr la formalización laboral del 60% de la Población Económicamente Activa (PEA), PPK no tuvo el margen político para aprobar la única iniciativa que presentó al Congreso: un proyecto de ley de empleo juvenil que ofrecía como incentivo subsidiar el pago de la seguridad social a las empresas que contratasen jóvenes. El proyecto fue objeto de serias críticas por los movimientos juveniles y sindicales que pocos años atrás lograron derogar una ley igualmente cuestionada.

PPK intentó algunas medidas laborales apelando al uso de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso para legislar en materia de "modernización y simplificación administrativa". En ese contexto, de los 131 decretos supremos que se aprobaron se incluyeron tres que proponían modificaciones administrativas relacionadas con el procedimiento inspectivo (se redujeron los montos de las multas por infracción a la norma laboral); la omisión del registro de los contratos temporales o bajo modalidades formativas ante la autoridad laboral (facilitando su "desnaturalización"); y cambios en la regulación del arbitraje potestativo (limitando la autonomía –principalmente sindical– en la designación de árbitros).⁸

La pronta caída del gobierno de PPK dejó en stand by otras propuestas laborales igualmente polémicas (la implementación de un seguro de desempleo en reemplazo de la CTS). El nombramiento de un ministro de Trabajo cercano al sector laboral –el abogado Christian Sánchez Reyes– como parte del primer gabinete del nuevo gobierno de Vizcarra, anticipa una gestión más moderada y abierta que las de sus antecesores. Las presiones empresariales –secundada por algunos medios– para dejar sin efecto una sentencia del Tribunal Constitucional del 2001, que ampara el derecho a la reposición de los trabajadores despedidos arbitrariamente, será un grueso escollo que deberá enfrentar y sortear la nueva administración; esto en un escenario de particular debilidad de la institucionalidad estatal, y también de un movimiento sindical peruano que ocupa un rol marginal en la política nacional.

Consideraciones finales

Este breve repaso por las diversas (iniciativas de) reformas laborales en países de la Región Andina y el Cono Sur, nos coloca ante experiencias nacionales que comparten algunos elementos comunes, anticipando posibles tendencias regionales.

En primer lugar, se evidencia una clara impronta neoliberal en la política económica y laboral de los gobiernos electos en el último quinquenio (Argentina, Ecuador, Perú) o que llegaron al poder mediante golpes institucionales (Brasil). En Argentina, Brasil y Ecuador los cambios expresan un giro respecto del signo político de sus antecesores. En Perú marcan la continuidad con lo realizado en las últimas décadas. Pero en todos los casos, la orientación de las reformas ha sido hacia una (mayor) flexibilización de las regulaciones y normativas laborales. Lo que implica un mayor control por parte del capital de los procesos productivos y la distribución de la renta.

Así visto, estaríamos ante una serie de procesos restaurativos del orden neoliberal en la región, luego de un breve interregno (el ciclo "progresista") en el que se revirtieron los aspectos más controversiales de la regulación laboral impuesta con el ajuste y las reformas estructurales en los años noventa del siglo pasado.

Un segundo elemento está relacionado con las estrategias seguidas por los gobiernos para darle viabilidad a las reformas. Ante la dificultad que conlleva la consecución de cambios constitucionales, estas se estarían implementando a través de cambios legislativos, valiéndose de las mayorías parlamentarias oficialistas.

En tercer lugar, las reformas flexibilizadoras impulsadas estos últimos años provocaron la protesta de organizaciones sociales y sindicales. En Argentina y Brasil se constituyeron como movimientos de defensa de lo avanzado durante el ciclo progresista, mientras que en otros casos estamos ante movimientos que surgen en oposición al modelo flexibilizador (en Perú, por ejemplo). La capacidad de incidencia de estos actores estará supeditada, en primer lugar, a la disponibilidad de aliados políticos en el poder legislativo y ejecutivo, así como a la capacidad de influencia en la opinión pública y medios de comunicación.

A su vez, las posibilidades de aprobar e implementar las reformas laborales flexibilizadoras dependen mucho de los niveles de legitimidad de los gobiernos impulsores de las reformas (y del apoyo que reciban del poder empresarial y sindical). En cualquier caso, los intentos por retomar el modelo flexibilizador se dan en un contexto distinto al de los años del Consenso de Washington, pues ahora existen suficientes evidencias con relación a su impacto en la precarización del empleo. Además de actores movilizados en condiciones de frenar reformas en esa dirección.

Footnotes

1. Ermida, Oscar. "La política laboral de los gobiernos progresistas". En Nueva Sociedad N° 211. Setiembre–octubre del 2007. ↩

2. Entrevista al sociólogo Ramon Ramalho, doctorando por la Universidad de Aires ↩

3. Telesur. "Reforma laboral brasilera, un atentado a la clase trabajadora". 15 de noviembre del 2017. (https://goo.gl/7AN2dR) ↩

4. El Cronista. "Las 14 claves de la reforma laboral en Brasil". 13 de julio de 2017. (https://goo.gl/sRwpPe) ↩

5. Heloísa Mendonça. "Brasil emprende su reforma laboral". El País. 12 de julio de 2017. (https://elpais.com/internacional/2017/07/12/actualidad/1499812913_071957.html) ↩

6. Entrevista a Mariano Barrera, del el Centro de Investigación e Información de la República Argentina (CIFRA). Para TrabajoDigno.pe. https://goo.gl/ZxWNkQ ↩

7. Carrión Sánchez, Diego. "¡Atención!: reducen el salario en siete sectores de la economía ecuatoriana". En CDES. 25 de enero de 2018. (https://goo.gl/aEXmbh) ↩

8. TrabajoDigno.pe. “La política laboral a un año de Gobierno de PPK: persiste el fujimorismo laboral”. Disponible en: https://goo.gl/PMvawM ↩