El cambio presidencial ocurrido recientemente no sólo fue expresión de la revancha fujimorista en el Congreso de la República y la confusión permanente de Pedro Pablo Kuczynski entre negocios privados y actividad pública. También reflejó el cansancio e inconformidad de amplios sectores de la población que no se sintieron representados por el gobierno. Ni sus partidarios salieron en su defensa y muy pocos ciudadanos lo acompañaron en esta vicisitud. Antes de los últimos sucesos que precipitaron su renuncia la aprobación de PPK se ubicaba alrededor del 20% y más de la mitad de la población quería su salida del gobierno. Se había detonado una crisis de gobernabilidad y legitimidad. El gobierno había mantenido tanto los contenidos como las formas en que se implantan las políticas públicas, en particular la política económica, de los gobiernos neoliberales del Perú en las últimas décadas. La realidad de los acontecimientos los confrontaba. La gerencia pública y tecnocracia que nos había gobernado no era eficaz ni eficiente, tampoco impoluta ya que la rondaba la corrupción y servía a intereses particulares; asimismo, los indicadores de desempeño económico estaban entre mediocres y malos.

No todo fue malo en el gobierno de PPK. Asimismo, es innegable que 2017 fue un año complejo donde coincidieron los problemas del niño costero y las repercusiones del destape de Lava Jato, pero tampoco se trataba de fenómenos nuevos. Sobre el primero, poco hicieron en términos de prevención los gobiernos neoliberales de los últimos 28 años. Frente a la corrupción, si bien es un problema histórico, queda claro que el actual y los anteriores cuatro gobiernos mostraron peores estándares (o iguales) a los observados en los denostados gobiernos desarrollistas, de sustitución de importaciones o de industrialización dirigida desde el Estado de los años sesentas y setentas del siglo XX. De poco parecen haber servido estos últimos gobiernos para hacer frente al flagelo de la corrupción. Seguimos en más de lo mismo.

Por otra parte, el desempeño macroeconómico medido a través del crecimiento del PBI real entre 1990-2017 de 4.6% promedio anual sigue siendo ligeramente inferior al observado entre 1950-1980 de 4.8%. Estamos en la etapa de la luna de miel del nuevo gobierno encabezado por Martin Vizcarra y César Villanueva. Hay luces pero también algunas sombras. No se debe esperar grandes cambios ya que los márgenes de maniobra son reducidos. Todavía es apresurado emitir un juicio claro sobre el mismo.

En este artículo se analiza cómo se filtran juicios de valor en la economía estándar. Se evalúa críticamente algunos de los principales supuestos de esa teoría económica asumida por la tecnocracia neoliberal que nos gobierna. Se comenta cómo en la visión de esos tecnócratas el perfeccionamiento de la función pública se circunscribe a la formación de mejores gerentes públicos, olvidándose que también hay que redefinir nuevos objetivos y medios como hacen los tecnopolíticos. Por otra parte, se comenta las coincidencias entre la agenda de los grupos de poder económico y mediático y los tecnócratas neoliberales; además se reseña como la corrupción los ha puesto en entredicho.

Por último, se realiza un balance y se establecen algunas propuestas para la acción. Todas las crisis nos confrontan pero también abren espacios para mejorar. No desaprovechemos esta nueva oportunidad.

La arrogancia de la economía estándar

Los economistas han pretendido dominar la agenda nacional durante los últimos gobiernos. Lo han hecho tanto desde el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como desde la Presidencia del Consejo de Ministros en el gobierno actual. Per se, eso no está mal; el problema se suscita cuando se perciben como técnicos puros, abrazan la economía estándar olvidando la gran diversidad de nuestra disciplina y la incapacidad de separar el objeto y sujeto de estudio. La filtración de juicios de valor es un asunto cotidiano frente a la cual hay que luchar contra las teorías y procedimientos dominantes, proceder con transparencia absoluta y protocolos de trabajo claros.¹

A diferencia de otras disciplinas, los economistas vemos casi lo que queremos ver. A la par de los diagnósticos barnizados por una teoría o teorías particulares estos vienen amarrados con una estrategia para hacerles frente. Si somos monetaristas u ofertistas (estos últimos rehabilitados en tiempos de Trump) nos vamos a fijar en la evolución de la cantidad ofertada y demandada de dinero, o en la presión tributaria y en las tasas de interés en el segundo enfoque. Las estrategias son a su vez claras y directas: reducir la cantidad de dinero y asumir una regla de comportamiento predeterminada; la reducción de impuestos y de tasas de interés en la otra teoría. Aún en otras disciplinas hay un antes y un después dependiendo del medio o instrumento que se utiliza para observar y analizar la realidad. A pesar de que el objeto de análisis era el mismo el uso del microscopio en el siglo XVII permitió el descubrimiento de otras realidades que hasta ese momento permanecían ocultas.

Supuestos económicos rebatibles

La teoría económica estándar o dominante comprende diversas escuelas económicas. La lista incluye a la teoría neoclásica desde finales del siglo XIX, a los monetaristas en diferentes variantes, los nuevos macroeconomistas clásicos, ofertistas, escuela austriaca, entre otros. Con sus diferencias, se les puede agrupar denominándolos coloquialmente como neoliberales. Su punto de partida principal consiste en suponer que la economía se autoregula y es estable; derivándose de esa visión su recomendación central relativa a minimizar (hasta eliminar) la presencia del Estado que sólo genera distorsiones en el flujo económico circular. Esta es la teoría económica que domina la mente y el corazón de nuestros hacedores de política económica, de los poderes económicos y mediáticos en nuestro país.

Toda teoría es una expresión simplificada, consistente y articulada de la realidad a partir de supuestos (incluidos los de comportamiento) y una estructura predeterminada. Para los monetaristas una teoría se evalúa de acuerdo a su capacidad predictiva; para otros por su capacidad de simplificar esa realidad compleja; y, en otras vertientes, por la veracidad y calidad de sus supuestos y el análisis, a partir de las recomendaciones de política, de sus impactos y los agentes económicos que se benefician y perjudican por esas propuestas.

La lista de supuestos es larga; aquí sólo se mencionan algunos en forma de interrogantes: ¿acaso las economías son estables y se autoregulan? ¿el flujo económico circular no tiene disrupciones? ¿todos los agentes económicos son racionales y su comportamiento conduce hacia un equilibrio estable? ¿el comportamiento individual de los agentes económicos contribuye siempre al bienestar colectivo? ¿existen leyes económicas atemporales? ¿la competencia perfecta es la estructura de mercado predominante? ¿la ley de Say (donde la oferta genera siempre su propia demanda) se cumple siempre? ¿todos los mercados son plenamente flexibles? ¿una economía sin intervención estatal converge al pleno empleo o a una tasa natural de desempleo? ¿el todo es igual a la suma de las partes o el conjunto puede tener reglas particulares? ¿No es acaso posible que se desborden las expectativas formando burbujas?

Gerentes públicos alineados

La teoría económica de los tecnócratas que nos gobiernan no solo es cuestionable sino que tiene una concepción particular de la gestión pública. Los que diseñan las políticas son estrictamente “técnicos” al igual que sus pares los gerentes públicos. Unos, dirían ellos, diseñan la política sin filtración de juicios de valor, ni atienden intereses particulares. Los otros deben ser eficaces y eficientes a la hora de implantar las políticas públicas.

Matus² acota que el gerente público es el conductor de un ámbito de operación y de situación específico que actúa bajo restricciones previamente establecidas de orientación y con recursos asignados para cumplir su misión. Su formación se refiere a resolver problemas en casos donde los objetivos superiores están previamente establecidos por la dirección política. Actúa sin dudas ni murmuraciones. Son una pareja del tecnócrata que ignora la complejidad del mundo, soslaya a quien sirve o calla sobre los verdaderos intereses a los cuales sirve.

El mismo autor plantea la importancia del tecnopolítico que no da por supuestos los objetivos, sino que debe crearlos y ayudar a decidirlos; ni adopta como un dato la restricción de recursos, porque está en su capacidad proponer medios para crear nuevos medios. Su ámbito de trabajo lo mueve a hacer dialogar la política, y la técnica para discutir tanto la orientación (objetivos) como las directrices (operaciones y medios).

Asimismo, es un cientista social con sentido práctico que mira al presente y el futuro, desanimado de la esterilidad de teorizar sobre otras teorías y estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive; obsesionado por crear métodos y técnicas al servicio del hombre de acción, irrespetuoso de la ciencia oficial, humilde ante la complejidad de los hechos, pero atento al desarrollo en la frontera de las ciencias y de las ciencias en sus fronteras particulares. Reconoce a quién sirve y qué intereses atiende.

Otro error común de los tecnócratas y gerentes públicos que nos gobiernan consiste en pensar que la disposición de un conjunto de conocimientos propios de sus disciplinas les otorga la capacidad para ejercer con eficacia y eficiencia la función pública de contribuir o transformar nuestras sociedades. Esta visión se contrasta dramáticamente con la realidad, donde una adecuada gestión requiere de una perspectiva multidisciplinaria y multidimensional donde hay que conjugar intereses, un marco normativo, organizaciones y personas. Las disciplinas básicas se refieren a la administración y economía, la sociología, el derecho, la psicología social, la ciencia política y las políticas públicas, entre otras.³

Planeamiento estratégico y captura del Estado

Las modalidades de relación a lo largo del tiempo entre los grupos de poder económico, los partidos políticos en el gobierno y la tecnocracia, han sido desarrolladas por Crabtree y Durand.⁴ El resultado final según estos autores es la formación de un Estado funcional a los intereses económicos, principalmente a las corporaciones nacionales y extranjeras. Gálvez y Grompone⁵ reconociendo que hay retrocesos por la entrada de una tecnocracia empresarial en el gobierno actual (el de PPK), destaca la presencia de una tecnocracia más autónoma de los intereses empresariales y más vinculados al interés público durante el gobierno de Ollanta Humala. Los programas de diversificación productiva y la reforma educativa fueron ejemplos de esos proyectos.

Sin embargo, a nuestro juicio, la perspectiva de Crabtree y Durand pareciera dominar en el tiempo, siendo el Banco Central de Reserva del Perú y el MEF los baluartes desde los cuales esos intereses económicos se manifiestan, justificados por la teoría económica neoliberal. Los mecanismos mediante los cuales esa tecnocracia neoliberal se introduce y captura las instituciones más importantes del Estado, representando principalmente a los intereses de los grupos de poder económico, son diversos, y señalarlos rebasa los alcances de este artículo. Asimismo, el nivel de identificación entre grupos de poder económico y tecnocracia ha sido diferente en el tiempo; probablemente mayor durante los gobiernos de PPK, Alan Garcia, Alejandro Toledo y Alberto Fujimori y sólo un poco menos en el caso del gobierno de Ollanta Humala.

La tecnocracia tiene como fundamento doctrinario la teoría económica neoliberal, misma que favorece a los grandes intereses económicos. La posición que minimiza el rol del Estado y a la par impide la regulación previa de fusiones y adquisiciones empresariales abre los espacios a las grandes firmas y lo cierra a las pequeñas y medianas empresas. La vocación por un mercado de trabajo totalmente flexible y con regulaciones mínimas coloca a los sindicatos y a la normatividad sobre sueldos y salarios mínimos como culpables del desempleo, subempleo y la informalidad. Estos son los enemigos comunes de los tecnócratas y de los grupos de poder económico.

Asimismo, esa tecnocracia no se manifiesta en contra de los elevados márgenes de intermediación financiera que perjudican también a las micro, pequeñas y medianas empresas mientras que los grupos bancarios y financieros se vuelven más poderosos. Ambos se inclinan hacia la reducción de impuestos, particularmente del impuesto a la renta.

Un tema en que la agenda de los grupos de poder económico y la tecnocracia neoliberal coinciden es en ignorar la importancia del planeamiento estratégico nacional. El proceso de captura del Estado se facilita en la medida que se omite, soslaya o margina el planeamiento, se ignoran los procesos específicos de las políticas públicas y se olvida la capacidad de mediación de las organizaciones burocráticas que son parte del Estado. La brecha que se observa entre los planes ofrecidos como promesas y el proceso real de toma de decisiones tiene por tanto, múltiples explicaciones. La ausencia de una perspectiva estratégica, organizacional, administrativa-gerencial, técnica, de las políticas públicas, y la sumisión a las presiones económicas-sociales y políticas de los grupos de interés, se retroalimentan entre sí. ⁶

Tanto la tecnocracia como los grupos de poder económico y mediático insisten en una serie de temas para sesgar la agenda a favor de sus intereses. Hay muchos mitos, lugares comunes, leyendas urbanas o postverdades compartidas. Para ellos la inversión privada está en sus límites inferiores históricos; afirmación que va a la par de que se la considera el único elemento dinamizador de la economía peruana. Repiten insistentemente que los “sobrecostos” laborales afectan no sólo el empleo formal, sino que impactan negativamente la inversión y la producción. Para todos ellos la “tramitología” rebasa los estándares internacionales. Asimismo, afirman que la minería y los hidrocarburos están paralizados por los conflictos socio ambientales y que estos sectores generan mucho empleo. En otros temas, enfatizan que la presión tributaria y el nivel de endeudamiento público son excesivos. Todas son mentiras.

Corrupción. ¿golpe de gracia al modelo?

Los problemas de corrupción de los últimos gobiernos involucran empresas extranjeras, grandes empresas nacionales, políticos y tecnócratas. Las modalidades en que se sirvió a estos intereses privados particulares, especialmente de empresas extranjeras y grandes empresas nacionales, no son idénticos; existen particularidades y niveles de involucramiento diferentes por gobierno. Sin embargo, lo común es que un segmento de esa tecnocracia neoliberal sirvió a esos intereses particulares por acción expresa, omisión o sumisión. En este tema, queda claro que no es impoluta ni se diferencia mucho de la que acompañó al modelo desarrollista o la estrategia de industrialización dirigida desde el Estado décadas atrás.

La lista de impactos económicos de la corrupción es extensa. Esta puede ir desde la sobreinversión, sobrecostos operativos, defectos y problemas con la infraestructura y en la prestación de los servicios públicos, asignación ineficiente de recursos, menor productividad, afectación de la inversión privada nacional y extranjera, menor crecimiento económico, efectos redistributivos a favor de los corruptores y en contra de la sociedad. Asimismo, disminuye la credibilidad y legitimidad del Estado.⁷

Tampoco hay que ser maniqueo. La corrupción en el Perú es antigua. No es solo de los gobiernos neoliberales, es un continuo a través del tiempo. Aunque se trata de cifras sujetas a discusión, Quiroz⁸ señala que los mayores niveles de corrupción en la época republicana (como porcentaje del PBI) se dieron entre 1820-1829 (6.1%), 1880-1889 (5%), 1970-1979 (4.9%), 1870-1879 (4.6%) y 1990-1999 (4.5%). Asimismo, las irregularidades se han producido por las siguientes razones: (1) malos manejos de la deuda pública externa y local; (2) corrupción en la adquisición de armamento y equipos; (3) sobornos en los contratos del Estado con fines comerciales, obras públicas u otras adquisiciones; (4) pérdida de rentas debido al contrabando y (5) pérdida indirecta de inversión debido al clima general de soborno y corrupción. Ahora desde los años noventa la corrupción se ubica en las obras de infraestructura, las concesiones y la prestación de servicios públicos. Su vehículo principal fueron las asociaciones público privadas.⁹

A modo de conclusión

¿Cuál ha sido el rol y cuáles los resultados de la tecnocracia en la conducción económica del país desde 1990?. Para los grupos de poder económico y mediático son y continúan siendo los salvadores del país. Efectivamente, tuvieron algunos aportes significativos, pero tampoco esto quiere decir que nos hayan encauzado en un sendero de crecimiento y desarrollo sostenible. Su predominante marco teórico neoliberal, su mirada parcial de la realidad y los reducidos contactos con otras disciplinas útiles a la gestión pública fueron su talón de Aquiles. La lista de errores cometidos es larga.

Son necios en insistir en un modelo de crecimiento basado únicamente en las exportaciones de materias primas cuando se conoce de su inestabilidad, reducidos encadenamientos de producción y empleo y la generación de externalidades negativas en espacios geográficos cercanos. Los sectores primarios son claves para la economía pero es imprescindible incidir en la diversificación productiva soslayada por el gobierno de PPK. Hay que prestar atención a la desafortunada reconcentración del ingreso a favor del capital (de los grupos nacionales y extranjeros).

Otro tema omitido es la política cambiaria (apreciación de la moneda nacional) que conjuntamente con la apertura externa incide en mayores importaciones y afecta a los sectores productivos locales. Asimismo, hay que colocar en agenda inmediata la recuperación de los ingresos tributarios, especialmente de impuestos directos y la reducción de exoneraciones tributarias, y la reducción de los márgenes de intermediación financiera entre tasas activas y pasivas de interés que perjudican especialmente a las micro, pequeñas y medianas empresas. Otros temas importantes son transformar la estructura institucional, otorgar un mayor rol a la ciencia, tecnología e innovación; promover una economía más competitiva y rehacer la relación con el sector privado. Estamos en un punto de quiebre. Se percibe una situación de descontento generalizado de la población que se debe encauzar y convertir en propuestas para adelante.

De partida hay que llamar las cosas por su verdadero nombre haciendo frente a los problemas concretos de los ciudadanos. La tecnocracia pura no existe; la ideología y los intereses particulares están a la vista. Esta también comparte el virus de la corrupción, no es impoluta. La opción neoliberal que nos ha gobernado en las últimas décadas ha transparentado muchos problemas. La ruta de profundizar ese ahora viejo modelo, con seudo reformas como las laborales, acentuaría la ingobernabilidad y el estancamiento económico.

La inercia tampoco nos conduce a buen puerto en un nuevo contexto internacional volátil. Se debe mirar más autocríticamente la teoría y praxis económica; y como plantea Stiglitz¹⁰ considerar las experiencias exitosas de crecimiento y desarrollo. Hay que ajustar el modelo a partir de un nuevo consenso económico social donde todos importen, no sólo unos pocos. Es complejo ajustar el rumbo, pero lo peor es quedarnos con los brazos cruzados.

Tenemos ahora un gobierno liderado por provincianos (sin connotación despectiva alguna), hay que darles la oportunidad de mejorar el estado de las cosas. Hay que reconocer también que los márgenes de maniobra son reducidos; de un lado acotados en lo político por la mayoría congresal fujimorista; en lo económico por los segmentos empresariales liderados por la CONFIEP y el decano de la prensa nacional, y los trabajadores organizados y la sociedad civil por el otro lado. Es un gobierno que debe jugar a los balances con los cuales muchos de nosotros no estaremos de acuerdo. A nuestro juicio la selección de los titulares del Ministerio de Trabajo y Desarrollo e Inclusión Social fueron positivas. El gobierno ha sido cauteloso, en positivo, frente a la campaña sistemática de los grupos empresariales y mediáticos a favor de la flexibilización del mercado de trabajo (o mejor dicho precarizar) a los trabajadores. Ojalá se mantengan en esa línea.

La selección del titular del MEF se inscribió dentro de los cánones de siempre, parece ser más de lo mismo. Sin embargo, los anuncios de aumento de los impuestos selectivos al consumo, intensificar la inversión pública con efectos multiplicadores y la reducción de algunas exenciones tributarias son una buena señal, pero quien sabe que tan profundas sean y hasta cuanto duren. Nos desagradó que en la presentación del Presidente del Consejo de Ministros en el Congreso no se rehabilitara el rol del planeamiento estratégico y la importancia del CEPLAN; tampoco que se abordará referencia alguna a la imprescindible reforma de la estructura del Poder Ejecutivo.

Esperamos, luego del cambio del Ministro de la Producción, un anuncio claro de relanzamiento de la estrategia de diversificación productiva. Nada se ha dicho sobre el rol de la ciencia-tecnología e innovación; se ha omitido como procurar una sociedad sin desigualdades extremas y más competitiva frente a la elevada concentración económica que nos agobia, entre muchos otros temas soslayados. No obstante lo anterior, hay que recordar que este no es nuestro gobierno, pero que día a día se juega su continuidad y la estabilidad del país. Por nuestra parte, hay que insistir en nuestra agenda del brazo con la sociedad civil con la firmeza suficiente pero evitando la ruptura del orden democrático.

Footnotes

1. Heilbroner, Robert. «La economía: ¿hasta qué punto es científica esta ciencia?». Perspectivas Económicas, N° 2. 1972, pp. 52-57 ↩

2. Matus, Carlos. «Planificación y gobierno». Revista de la CEPAL, n° 31. Santiago de Chile: CEPAL, 1987, pp 161-177. ↩

3. Alarco, Germán y Socorro Orellana. Gestión de la política macroeconómica bajo una perspectiva multidisciplinaria: interés, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Católica y Pearson, 2008. ↩

4. Crabtree, John y Francisco Durand. Perú: Elites del poder y captura política. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales, 2017. ↩

5. Gálvez, Alvaro y Alvaro Grompone. Burócratas y Tecnócratas: la infructuosa búsqueda de la eficiencia empresarial en el Estado peruano del siglo XXI. Lima: IEP, 2017. ↩

6. Alarco, Germán. «Planeamiento débil y captura del Estado». Perú hoy. Lima: DESCO, 2012, pp. 57-77. ↩

7. Sancho, Alejandro. «Economía y corrupción». Revista de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, Año VII, N° 21. 2002, pp. 61-84. ↩

8. Quiroz, Alfonso. Historia de la corrupción en el Perú. Lima: IEP, 2013. ↩

9. Alarco, Germán. . «Corrupción, neoliberalismo y asociaciones público privadas». Otra Mirada. 20/2/2017. (http://www.otramirada.pe/corrupci%C3%B3n-neoliberalismo-y-asociaciones-p%C3%BAblico-privadas) ↩

10. Stiglitz, Joseph. «Hagan lo que nosotros hicimos no lo que decimos». Project Syndicate. 2003. (https://www.project-syndicate.org/commentary/do-what-we-did--not-what-we-say/spanish) ↩