En una interesante investigación sobre la gran minería, el sociólogo Francisco Durand afirma que la prosperidad de esta actividad se debe en buena medida a su articulación con el poder del Estado. Se trata de una relación que ha facilitado a los mineros la obtención de concesiones, la aprobación de proyectos de inversión y sobre todo, mejores condiciones para su estabilidad económica y social, incluso en términos de protección ante entornos sociales conflictivos. El concepto que explica el funcionamiento de estas empresas en el país es el de enclave minero.

De acuerdo a Durand, estamos frente a un enclave minero cuando “una gran empresa extractivo-exportadora, generalmente privada extranjera, domina un extenso territorio con apoyo del Estado (...) el enclave opera en entornos sociales pobres y de cultura indígena y mestiza, realidades que hacen particularmente urgente a las corporaciones obtener la licencia social para operar”. Como es obvio, la presencia de una empresa en estos términos genera malestar social y activa conflictos que, de suponer un riesgo para la inversión, abren paso a la intervención policial. Para Durand, “el efecto de los enclaves se basa en una asimetría de poder: de riqueza, recursos, programas, publicidad, influencias y capacidades discursivas”. ¹

La idea de fondo es que en el Perú, para que un emprendimiento económico tenga éxito, sea cual sea su escala, e independientemente de los recursos que tenga disponibles, siempre debe tener un pie en el poder —sea un espacio en el gobierno central o en los gobiernos regionales y locales— para asegurarse estabilidad, contando con un marco normativo que asegure la inversión de largo plazo, un esquema tributario en el cual el Estado obtiene rentas por la actividad y redistribuye parte de las mismas mediante canon.

El concepto de enclave aplica a otros emprendimientos en el sector minero, como el de la minería artesanal o a la llamada minería informal, que se refiere básicamente a mineros ilegales que invaden terrenos concesionados. Para entender por qué los mineros informales de oro han llegado a tener la fuerza política que les ha permitido funcionar con impunidad en ciertas regiones del país, quizá es conveniente usar el mismo enfoque que Durand aplica para el caso de la gran minería: la importancia de la articulación con el poder local y regional y luego, con el poder del Estado tanto en el gobierno central como en el parlamento.

La fiebre del oro

No se cuenta con una cifra aproximada de cuántos mineros informales de oro existen en el Perú. Representantes de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía sostienen que se trata de “entre 400 y 500 mil mineros informales”. ² Una de las tentativas de formalización a mediados de la década pasada logró identificar a 72 917 mineros con interés en formalizarse en todo el país ³, constituyendo esta cifra hasta hace poco uno de los escasos registros oficiales. Más recientemente, la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas refiere la existencia de 58,890 mineros informales en el Registro Integral de Formalización Minera y un estimado de doscientas mil personas que “dependen directamente de esta actividad”. ⁴ Los focos más importantes son las regiones de Madre de Dios, Puno, Amazonas, La Libertad, entre otras.

Tampoco se conoce cuánto del territorio nacional está involucrado en actividades mineras informales o ilegales. Algunos señalan que la minería artesanal —en la que se incluye a los mineros informales— controla al menos 25 millones de hectáreas, cifra que va muchísimo más allá que cualquier otra actividad productiva. Los mineros informales controlan extensos territorios en donde la combinación de empresas ilegales y el comercio informal es absolutamente dominante. En los asentamientos de minería informal no existe autoridad política que controle, supervise o fiscalice la actividad minera; menos aún, que garantice el orden y la seguridad ciudadana. De acuerdo a un informe de DAR, en Madre de Dios la minería artesanal “se encuentra directamente asociada con el surgimiento de mafias y conflictos, tráfico de drogas, tráfico de armas, contrabando, trata de personas, etc. En un escenario de completa impunidad, las redes criminales encuentran en estas zonas el lugar perfecto para seguir operando, aprovechándose, además, de los grupos vulnerables de personas a las cuales explotar” ⁵. El panorama es similar en zonas como La Rinconada en Puno; Cerro El Toro en Huamachuco y la fatídica zona de Acarí (Caravelí) en Arequipa en donde un incidente armado en junio de este año terminó con 14 muertos.

La movilización de miles de personas invadiendo concesiones mineras y las frecuentes disputas de linderos entre pueblos y comunidades tienen como elemento motivador la gran demanda de oro por empresas constituidas que compran, procesan y exportan el oro que proviene de la minería informal.⁶ De los USD 3263 millones del monto total investigado por lavado de activos en el país entre agosto de 2018 y julio de 2019, al menos USD 2217 millones tendrían su origen en la minería ilegal. ⁷ De acuerdo al Ministerio Público peruano, la maraña de crimen organizado y lavado de dinero involucró a Metalor Technologies, una de las refinadoras de oro más poderosas del mundo. ⁸

El disfraz de la formalización

Siguiendo a Durand, la relación de la minería informal con el poder del Estado no se ha expresado mediante “enclaves”, sino en la forma de “territorios liberados” donde autoridades policiales, fiscales, judiciales y políticas están bajo el control de los mineros organizados. No ha sido una relación fácil. Por el contrario, se ha tratado de una disputa feroz, revestida de una lucha por la legalidad y la formalización en la que los mineros informales han logrado imponer paulatinamente los términos en los que su actividad debe ser reconocida por el Estado.

Un aspecto de esta lucha ha sido, sin duda, evitar que el Estado imponga condiciones sanitarias, ambientales y formales para que la minería informal respete el Estado de derecho y las leyes sociales y ambientales del país. Un momento clave en esta disputa ocurrió durante el gobierno de Ollanta Humala, cuando se aprobó un paquete de ocho decretos legislativos para regularizar la minería informal, promover su formalización y condicionarla al marco legal de protección ambiental, iniciativa que incluyó un violento programa de interdicciones en Madre de Dios y Puno. La oposición de las organizaciones de mineros informales fue tenaz, y exitosa, pues lograron que el gobierno retrocediera en su propósito.

Entre las razones que explican el éxito de los mineros se encuentra, en primer lugar, el poder político y la capacidad de movilización que éstos tienen en las zonas en las que operan. Se dice que “es tierra de nadie”, pero en verdad son territorios donde el poder político lo ejercen las organizaciones de mineros informales y las comercializadoras del oro, alrededor de las cuales giran todos los demás actores y actividades económicas. A ello se suma el poder adquirido con la elección de alcaldes, gobernadores, concejales y congresistas articulados a los intereses de la minería informal, respaldados por el considerable número de familias que viven de dicha actividad, más la capacidad de presión (y de atracción) que ejercen en todos los partidos y movimientos regionales y nacionales. Cualquier candidato que quiera ganar una alcaldía, una gobernación o una curul en el Congreso se verá necesariamente obligado a conversar —cuando no directamente a negociar—con ellos o sus mediadores.

Así, el poder de la minería informal radica en el control de gobiernos municipales y gobiernos regionales en las zonas auríferas. Los gobiernos regionales tienen competencias para la formalización de la minería artesanal e informal, y a la vez tienen a su cargo la responsabilidad de las concesiones de lotes y la fiscalización de estas actividades. Por eso, controlar los municipios y las Direcciones Regionales de Minería resulta determinante para que la minería informal funcione sin contratiempo.

El Congreso minero

Tras dos décadas en las que se emitieron hasta quince leyes de formalización mineras, el poder acumulado por las organizaciones de mineros informales está vigente. Recientemente, el actual Congreso aprobó la Ley Nº 31388 que amplía la vigencia del proceso de formalización minera por tres años más de lo previsto, hasta el 31 de diciembre de 2024.

Y es que la otra base del poder minero es contar con escaños parlamentarios dispuestos para la defensa de sus intereses. Si bien los grupos de poder de la minería informal no tienen un partido definido o una bancada propia, sí logran que sean elegidos candidatos afines o promovidos por ellos en diferentes partidos. Algo así como una bancada informal de los mineros informales.

Un caso emblemático es el congresista Eduardo Salhuana, de Alianza por el Progreso. Su trayectoria es notable: como parlamentario por el partido Renacimiento Andino entre 2001 y 2006, promovió la flexibilización de las autorizaciones ambientales para otorgar derechos mineros en el entorno de áreas naturales. Llegó a Ministro de Justicia del gobierno de Alejandro Toledo, fue juez de Puerto Maldonado, también vocal de la Sala Mixta de Madre de Dios y hasta decano del Colegio de Abogados Regional. Como gerente del Gobierno Regional de Madre de Dios durante la gestión del ex dirigente de la Federación Minera de Madre de Dios (FEDEMIN), Luis Otsuka, se opuso a la ley que prohíbe el uso de dragas en aguas y ríos y fue un actor clave en los paros regionales que forzaron al gobierno de Humala a negociar con los mineros en 2015. En el actual período parlamentario, Salhuana continúa presentando iniciativas para facilitar la acción de la minería informal, por ejemplo, la entrega de maquinarias capturadas en operativos de interdicción a los municipios y gobiernos regionales, modificando los procedimientos de incautación establecidos.⁹

Salhuana no está solo. Alexander Lozano, representante de Madre de Dios en el Congreso durante el período 2020-2021, presentó un proyecto de ley orientado a extender la minería informal en toda la Amazonía. Previamente, en la legislatura 2016 – 2020, la congresista fujimorista Alejandra Aramayo defendió un proyecto que excluía a la minería ilegal como delito de crimen organizado. La iniciativa no se aprobó porque el Congreso fue disuelto. ¹⁰

¿Minería oficialista?

El gobierno de Pedro de Castillo no está fuera de la zona de influencia de la minería informal. En agosto, el Presidente recibió en Palacio a representantes de los mineros artesanales, entre ellos el dirigente de Confemin Perú, Máximo Adolfo Franco, quien solicitó la derogación de los decretos supremos referidos a su actividad. Las palabras de Castillo retribuyeron el respaldo expresado en medio de uno de los reiterados episodios de crisis política: “Las normas y decretos lesivos a nuestros hermanos deben corregirse”. Por su parte, Perú Libre no ha estado al margen de los procesos de organización de los mineros informales. En julio del 2021 se realizó en la sala Raúl Porras Barrenechea del Congreso el I Encuentro Nacional de Comunidades de Entornos Mineros, en compañía de Jorge Paredes Terry, quien fuera candidato a la vicepresidencia por el partido Perú Libertario, el antecedente de Perú Libre como vehículo electoral de Vladimir Cerrón.

Sin duda, podemos decir que los mineros informales constituyen uno de los actores políticos más importantes en regiones donde hay explotación minera, y que la base de su poder está, ahora, relacionada con la representación política que han adquirido en los diferentes niveles de gobierno.